不平衡报价再思考：中砂损耗率带来的计价争议
一、粤标定复函〔2025〕50号文案例：单价合同下的不平衡报价争议
（一）案例背景
本案为国有资金投资的精装修工程，发包人通过公开招标确定某建筑公司承建，采用单价合同形式，工程量清单计价方式。招标阶段，发包人已公布最高投标限价及工程量清单综合单价明细。
合同专用条款明确约定：投标单价与招标控制价单价偏离率超过±20%（不含）的，认定为不平衡报价项目。其中，偏离率高于+20%的，单价调整为“招标控制价单价×120%”（即调整单价）；偏离率低于-20%的，单价风险由承包人承担。
结算时，双方就“调整单价能否直接作为结算单价”产生争议：
发包人：按合同约定，应将调整单价作为最终结算单价；
承包人：按此调整将减少合同金额的8%，低于成本警戒线，且调整单价改变了合同实质性条款，应按原投标单价结算，若调整需保持中标总价不变并协商调整综合单价。
（二）定额站的回复与处理原则
广东省建设工程标准定额站在复函中明确指出：
“承包人的投标报价是基于招标图纸、现行规范、施工条件所考虑的施工成本和合理的利润以及所能预见的风险范围进行报价的，经过公开招标方式确定的中标单价、中标总价具有法律效力。如按合同专用条款68.2.2.4约定，对属于不平衡报价的投标单价以修正价作为结算单价，会直接改变招标清单工程量对应的投标合价，从而导致调整后的总价必然与中标通知书中标金额不一致。”
复函建议双方依据招标投标相关法律法规规定，按招标与合同起草时的真实意思协商解决，并进一步细化了处理原则：
招标工程量部分：按中标单价结算，不得单方调整；
工程量偏差、工程变更引起的数量增减部分：按合同约定的调整单价结算；
如果调整后的单价明显不合理：则不适用于增减部分计价，需双方协商确定适用的综合单价。
（三）50号文案例的关键要点
归纳起来，50号文案例传递了以下几个信息：
第一，中标单价的法律效力应得到尊重，不能因不平衡报价条款而全面否定。
第二，区分“招标工程量部分”与“变更增减部分”：前者按中标单价，后者可按调整单价。这里的“变更增减部分”是指因工程变更或工程量偏差导致的数量变化部分。
第三，调整后的单价必须合理，不能严重偏离中标单价或低于成本警戒线。
第四，该处理原则建立在单价合同的制度基础之上——工程量清单由发包人提供，发包人承担工程量的风险，工程量按实结算。
二、中砂损耗率争议案例：总价合同下的扣减计价之争
（一）案例背景
某变电站建设项目，采用总价合同形式，合同中明确约定计价依据参照现行定额执行。根据合同所参考的定额规定，回填砂应考虑材料损耗率。然而，承包人在报价中，回填砂工作的综合单价未计取材料损耗，导致该单价偏低。但该单价与最高投标限价的偏差并未达到合同约定的“偏离±20%可调整合同价”的触发条件，因此合同签订后，该综合单价即为双方合意的有效合同价格。
项目建设过程中发生了设计变更，原合同中回填砂的部分工作内容需要扣减。发包人主张：在扣减变更前回填砂的费用时，不应按承包人中标报价中的单价计算，而应依据合同约定的计价定额，补足材料损耗率后再进行扣减。发包人认为，承包人的报价行为属于“漏计损耗”，若按原单价扣减，承包人将因“该做的没做”而获益，发包人则利益受损。
承包人则持相反观点：综合单价是经公开招标确定的合同价格，具有法律效力，扣减时应严格按合同单价执行，发包人事后要求按定额补足损耗再扣减，实质上是单方面变更合同约定。
（二）争议焦点
第一，承包人中标报价中未计取定额规定材料损耗率的综合单价，能否适用于变更扣减？
第二，发包人主张按定额补足损耗后再扣减，是否具有合同与法律依据？
第三，合同约定的“偏离±20%可调整合同价”条款在本案中如何适用？如果单价偏差超过20%，处理方式又有何不同？
第四，总价合同与单价合同在处理此类争议时是否存在差异？
三、两个案例的异同分析
（一）相同点
1. 均涉及不平衡报价争议
两个案例中，承包人的报价都存在“偏离常规”的情形：50号文案例中，承包人的某些单价偏离控制价超过±20%；中砂案例中，承包人未计取材料损耗，导致单价偏低。两者本质上都属于不平衡报价策略的体现。
2. 均强调中标单价的法律效力
两个案例都确认：经公开招标确定的中标单价、中标总价具有法律效力，不能轻易否定。50号文明确指出调整单价会改变中标合价、否定中标价效力；中砂案例中，承包人也主张合同单价应得到尊重。
3. 均涉及设计变更或工程量变化
两个案例都涉及合同履行过程中的变化——50号文案例涉及工程量偏差和工程变更引起的数量增减；中砂案例涉及设计变更导致的工程量扣减。
（二）不同点
1. 合同类型不同——最根本的差异
50号文案例是单价合同。在单价合同下，工程量清单由发包人提供，发包人对工程量清单的准确性和完整性负责；承包人承担单价风险。
中砂案例是总价合同。在总价合同下，尤其是在“施工图总价”模式下，承包人根据施工图纸自行计算工程量，工程量的错漏项风险由承包人承担。
这一差异决定了两个案例在风险分配上的不同侧重，但计价逻辑上仍具有一致性。
2. 调价条款的约定内容与触发条件不同
50号文案例：合同明确约定偏离±20%即调整单价，且明确约定了调整的具体计算方式（调整单价 = 招标控制价单价 × 120%），偏离事实客观存在，触发条件满足，因此变更增减部分可按该调整单价执行。
中砂案例：合同仅笼统约定“偏离±20%可调整合同价”，并未约定调整的具体计算方式（例如没有约定按限价单价乘以多少系数），且承包人的回填砂单价与最高投标限价的偏差未达到20%，触发条件不满足。发包人主张“补足损耗后再扣减”，本质上是试图单方面否定合同单价。
3. 变更扣减与新增的计价规则需要区分
这里需要特别澄清两个问题：一是设计变更导致原工作内容被取消时如何扣减；二是变更导致新增工作内容时如何计价。
在中砂案例中，设计变更导致回填砂部分工作被取消。发包人主张在扣减时“补足损耗后再扣减”，其错误在于：试图用调整后的单价来扣减原合同工作。正确的处理应当是：扣减被取消的工作时，仍然使用原合同单价，因为这部分工作是原合同约定范围内的，承包人已经基于原单价承担了风险，发包人不能因为变更取消而调整单价。
如果变更同时导致新增了其他工作内容，则新增部分的计价应当遵循《建设工程价款结算暂行办法》第十条的规定：首先判断合同中是否有适用或类似的单价；如果没有，则由双方协商提出适当的变更价格，或按合同约定的计价依据（如定额）重新组价。
4. 如果中砂案例中单价偏差超过20%，该如何处理？
这是一个延伸问题。假设中砂案例中承包人的回填砂单价与限价的偏差超过了20%，且合同约定了“偏离±20%可调整合同价”，但合同并未约定调整的具体计算方式（例如没有写明按控制价×120%）。此时：
对于设计变更取消的原工作内容，扣减时仍应使用原合同单价。因为这部分工作是原合同约定范围内的，承包人的报价偏差是否超过20%，不影响对已完工作的扣减计价。
对于设计变更导致的新增工作内容，由于合同没有约定调整单价的具体计算方法，不能直接套用50号文的“控制价×120%”模式。正确的做法是：按《建设工程价款结算暂行办法》第十条处理——合同中没有适用或类似于变更工程的价格，由双方协商提出适当的变更价格，或按合同约定的计价依据（如定额）重新组价。考虑到承包人的原中标单价已经偏低（未计损耗），发包人在协商新增部分单价时，完全可以主张参照原低价或按定额合理组价。
5. 两个案例处理逻辑的一致性分析
实际上，两个案例的处理逻辑是一致的，均体现了以下原则：
原合同范围内的工程量（含其扣减）：按原中标单价结算；
变更引起的新增工程量：按合同约定的变更估价规则处理——有适用单价按适用单价，有类似单价参照类似单价，没有则重新组价或按约定的调整单价执行。
50号文案例中，合同明确约定了调整单价的具体计算方式（控制价×120%），且偏差超过20%的触发条件满足，因此变更增减部分可以直接按该调整单价执行。
中砂案例中，合同仅笼统约定“偏离±20%可调整合同价”，既未约定调整单价的具体计算方式，偏差也未达到20%的触发条件。因此，在处理逻辑上与50号文一致——原合同范围内的扣减按原单价，新增部分按变更估价规则处理。但由于合同约定不完整、触发条件不满足，无法像50号文那样直接计算出“调整单价”并适用。
两者的区别不在于“处理逻辑不同”，而在于合同约定的完整程度和触发条件是否满足。
前述分析表明，单价合同与总价合同在风险分配逻辑上存在根本差异，因此不平衡报价条款的设计也应当区别对待。以下从规范依据、司法实践和实务操作三个层面进行深入考证。
（一）规范依据：2024版清单计价标准对两类合同的明确定位
1. 两类合同的定义差异
《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024）（以下简称“2024版标准”）第3.4.1条对单价合同与总价合同分别作出了定义：
单价合同是指发承包双方约定以工程量清单、项目特征及其综合单价进行合同价款计算、调整和确认的建设工程施工合同，单价合同在约定的范围内合同单价不作调整。
总价合同是指发承包双方约定以合同图纸、合同规范进行合同价款计算、调整和确认的建设工程施工合同，总价合同在约定的范围内合同总价不作调整。
从定义可以看出，单价合同的计价基础是“工程量清单及综合单价”，总价合同的计价基础是“合同图纸及合同规范”。这一差异决定了二者在工程量清单的定位、计量风险分配、变更计价规则等方面存在根本区别。
2. 两类合同的风险分配规则
2024版标准在风险分配上作出了明确的区分性规定。
单价合同的风险分配：分部分项工程项目清单的准确性、完整性由发包人负责。因为发包人掌握核心设计图纸和项目需求，这部分风险其最易控制。在单价合同下，若计价风险较为均衡地分布在双方之间，或承包方更有能力应对某些计价风险时可采用单价合同，以便于双方可以共同分担计价过程中的不确定性。
总价合同的风险分配：总价合同的计量风险由承包人承担。总价合同中，已标价工程量清单的风险由承包人承担，合同总价不因清单缺陷而调整。当合同图纸及合同规范与已标价工程量清单存在不一致时，以合同图纸及合同规范为准，工程量清单存在缺陷不作调整。承包人应对合同清单项目及数量的完整性与准确性负责，出现工程量清单缺陷的其价格应视为已包含在合同总价中。
3. 工程变更引起的合同价款调整
关于工程变更引起的价款调整，2024版标准在“单价合同与总价合同的风险分担”章节中进行了专门规定，核心逻辑是：两类合同下，合同已有的单价（或合同文件组成部分中的综合单价）均可作为工程变更估价的参考依据。具体而言：
对于单价合同，合同清单由招标人提供，应作为合同文件的组成部分，详细反映合同总价的构成和计算依据。当合同图纸及合同规范与招标工程量清单不一致时，以工程量清单为准，存在工程量清单缺陷的可调整。
对于总价合同，合同清单发承包双方可以约定不作为合同文件的组成部分。如约定作为合同文件的组成部分，仅综合单价及合价是合同文件的组成部分，综合单价可作为工程变更估价的参考依据。总价合同中工程变更引起的合同价款调整，应依据合同约定的计价规则执行，但合同单价本身的稳定性受到更强的保护。
4. 合同类型选择的实务考量
2024版标准第3.4.2条明确规定了发包人选择合同类型时应考量的因素，其中“计价风险分担”是核心考量之一：发包人希望控制工程造价和风险时可采用总价合同；若计价风险较为均衡地分布在双方之间，或承包方更有能力应对某些计价风险时可采用单价合同。这一规定进一步印证了：总价合同的功能定位是“发包人控制造价风险”，单价合同的功能定位是“双方均衡分担计价风险”。功能定位的不同，决定了不平衡报价条款的设计逻辑也应有所不同。
（二）司法依据：固定价结算的法律效力
1. 最高院司法解释的明确规定
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第二十八条规定：“当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。”
这一规定确立了固定价结算的基本法律效力。在合同约定的风险范围以内的固定总价合同，发包人或者承包人申请工程造价鉴定的，不予支持。固定总价合同的核心法律特征在于：风险预设分配——承包人通常承担工程量计算偏差、人工材料非异常波动等风险；意思自治优先——在合法前提下，尊重当事人关于风险划分的商业判断；价格调整的限定性——固化的价格对合同双方产生约束力，仅在法定或约定例外情形下可突破。
2. 对总价合同单价稳定性的司法保护
固定总价合同的本质在于：在约定的范围内合同总价不作调整。发承包双方均不能以工程量、设备和材料价格、工资等变动为由，提出对合同总价调值的要求。这一法律规则从司法层面确认了总价合同下价格稳定性的优先保护。
实践中，合同双方关于工程包干范围及工程价款的结算应当根据案涉合同来确定，而非施工图纸或者工程量预算书。这进一步说明，总价合同下合同单价的稳定性是制度运行的基础。
需要特别说明的是，上述司法保护主要针对“固定总价”而非“固定单价”。固定单价合同的计价基础是工程量按实结算，其单价稳定性要求与总价合同有所不同——这正是本文建议区分合同类型设计不同条款的司法依据所在。
（三）实务依据：不平衡报价调整条款的效力边界与适用条件
1. 不平衡报价的法律地位
我国相关法律和行政法规没有禁止施工企业采用不平衡报价法进行报价。《招标投标法》和《招标投标法实施条例》未对不平衡报价的效力作出明确规定。不平衡报价本身是施工企业在投标时常采用的一种报价技巧，既能保证投标总价具有竞争力，也能实现尽早回款以及更多的经济效益。因此，不平衡报价行为本身不违法，除非合同明确禁止或报价构成法定无效情形。
2. 不平衡报价调整条款的效力边界
合同约定的不平衡报价调整条款并非可以“一刀切”地适用。
此外，如果招标文件仅公布了最高投标限价总额，未公布各项清单综合单价明细，则约定不平衡报价调整条款可能因约定不明而不被支持。
3. 清标的作用与局限性
清标在实务中有两种理解：一是在评标时评标委员会的清标，二是在中标后对投标人的报价进行调整。中标后的清标主要是针对投标人的不平衡报价进行的调整修改，但直接大范围地修改投标人的综合单价是不合理的。
在招投标程序中，投标人的投标文件属于要约，招标人确定中标人后发出的中标通知书属于承诺。中标通知书到达中标人后合同成立并生效。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，任何一方不得擅自变更或者解除。这意味着，即便合同中约定了不平衡报价调整条款，也不能随意否定中标单价的法律效力。
4. 司法实践对不平衡报价的审慎态度
法院对于不平衡报价的效力观点存在认定有效和认定无效的两种情况，具体考量的标准为利益是否严重失衡，既包括发包人利益严重失衡，也包括承包人利益严重失衡。若不平衡报价导致利益严重失衡，法院可能认为不平衡报价违反诚实信用原则，进而否定其效力。若发包人在评标时未发现不平衡报价并与承包人签订合同，在工程结算阶段提出招标过程中存在不平衡报价，并以违反地方招标管理办法为由主张不平衡报价条款无效的，审判机关应不予支持。
这说明，不平衡报价调整条款的适用存在多重法律限制，不能“一刀切”地调整所有单价。这一司法态度进一步印证了本文建议的合理性——总价合同下，合同单价的稳定性应当得到更强保护，不宜随意适用调整单价。
（四）综合结论：不同合同类型应设计不同的不平衡报价条款
综合以上三个层面的考证，可以得出以下结论：
第一，总价合同下应强化对合同单价稳定性的保护。 2024版标准明确规定总价合同的计量风险由承包人承担，最高院司法解释确立的固定价结算规则也强调固定价合同的稳定性。因此，在总价合同的设计中，不平衡报价调整条款的适用应当受到严格限制。建议明确约定：设计变更扣减原合同工作时，仍按原合同单价扣减；新增工作内容按合同约定的变更估价规则处理，但不得以不平衡报价为由随意调低原合同单价。
第二，单价合同下可在约定条件下适用调整单价。 单价合同的风险分配逻辑是“发包人承担量变风险、承包人承担单价风险”，不平衡报价调整条款有其制度基础。但即便如此，调整条款的设计也应当注意：必须在招标时公布控制价明细以确保承包人知情；调整时应区分招标工程量部分和变更增减部分分别处理；调整后的单价应合理，不能导致总价严重偏离中标价；保持中标合同总价不变。
第三，两类合同条款设计的共性要求。 无论单价合同还是总价合同，不平衡报价调整条款的设计都应当注意：条款内容必须明确具体（认定标准、调整方法、适用范围）；必须在招标文件中充分披露，确保承包人知晓；调整范围应限于变更增减部分，而非全部合同工程量；调整幅度应合理，避免“明显不合理”情形。
第四，清标是防范不平衡报价风险的关键环节。 无论合同条款如何设计，清标工作都应当在评标阶段完成，而非中标后事后“纠偏”。发包人应在定标前对明显异常的报价进行澄清或要求调整，而非在结算阶段通过争议解决。
五、结论与建议
（一）中砂案例的处理结论
在中砂案例所述情形下，发包人主张在扣减设计变更导致的回填砂费用时，依据定额补足材料损耗率后再行计算，缺乏充分的合同与法律依据。处理此类问题的核心在于坚守合同严守原则，尊重双方在缔约时的真实意思表示。承包人的报价行为（未计取材料损耗）属于正常的商业风险范畴，发包人接受该报价后即应受其约束。
具体而言：
第一，“偏离±20%调价条款”因偏差未达20%而不适用。即便偏差超过20%，对于被取消的原工作内容的扣减，仍应使用原合同单价；对于新增工作内容，因合同未约定调整的具体计算方式，应按《建设工程价款结算暂行办法》第十条协商或按定额组价。
第三，扣减计价应回归《建设工程价款结算暂行办法》第十条确立的基本原则——“合同中已有适用于变更工程的价格，按合同已有的价格变更合同价款”。
（二）两个案例共同揭示的深层问题
1. 定额的定位问题
两个案例都反映了同一问题：定额是计价参考，而非强制标准。无论是发包人还是承包人，都应当认识到：合同约定优先于定额参考。投标报价中的“低计”或“不计”在合同成立后即具有法律效力，不能事后以“不符合定额”为由要求调整。
2. 不平衡报价的规制路径
不平衡报价本身并不违法，除非合同明确禁止或报价构成法定无效情形。发包人若希望有效约束不平衡报价行为，不应寄望于事后“纠偏”，而应在招标采购活动的前端加强管理：
完善招标文件，明确不平衡报价的判断标准和处理机制；
强化清标工作，在定标前对明显异常的报价进行澄清或要求调整；
细化合同条款，对变更扣减的计价规则、材料损耗的计取方式、不平衡报价调整的具体计算方法等作出明确约定；
针对不同合同类型设计不同条款：单价合同可约定变更增减部分适用调整单价；总价合同则应更加注重对合同单价稳定性的保护。
3. 合同类型选择的重要性
单价合同与总价合同在风险分配逻辑上存在根本差异。造价从业者在处理类似争议时，应当首先识别合同类型，再结合合同约定、法律原则和规范规定综合判断，而非简单套用某一案例的处理逻辑。
（三）对造价实务的启示
第一，尊重合同约定。合同是双方合意的结果，只要不违反法律强制性规定，就应得到尊重和遵守。
第二，审慎对待定额。定额是参考工具，不是强制标准。造价管理应当从“依定额计价”转向“依合同约定计价”。
第三，前端管理优于后端纠偏。不平衡报价的风险应当在招标、评标、合同签订阶段通过制度设计加以防范，而非在结算阶段通过争议解决。
第四，区分合同类型。单价合同和总价合同的处理逻辑不同，不能混同适用。总价合同下，合同单价的稳定性应得到更强保护，变更扣减时不得随意调整原合同单价。
（本文仅代表笔者个人观点，供业内同仁参考讨论。具体争议处理请结合实际情况咨询专业法律与造价咨询机构。）
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